06 nov Grip op de Wmo: meer dan alleen extra geld

Deze zomer zagen we opvallende filmpjes voorbij komen op social media. Wethouders riepen om hulp in een woeste branding of stonden schouderdiep in een rivier. De boodschap aan Den Haag was niet mis te verstaan: ‘Het water staat ons aan de lippen’[1]. Om de ondersteuning van de meest kwetsbare groepen in de samenleving te kunnen blijven opbrengen moet het Rijk meer middelen beschikbaar stellen aan gemeenten, zo claimt de VNG. Maar om grip te krijgen op de Wmo is er meer mogelijk én nodig dan alleen extra geld.

In de afgelopen jaren zagen vrijwel alle Nederlandse gemeenten zich geconfronteerd met (fors) stijgende uitgaven aan de Wmo. De invoering van het abonnementstarief heeft dat nog verder versterkt. Sindsdien betalen alle huishoudens een vaste lage bijdrage voor ondersteuning vanuit de Wmo. Dit heeft een aanzuigende werking, vooral onder de hoogste inkomensgroepen. Toch verkeren niet alle gemeenten in even zwaar weer. Want hoewel het overgrote deel van de gemeenten aangeeft dat de financiën in het sociaal domein negatief uitslaan, geldt dit niet voor allemaal[2]. Hoe kan dit? Welke verklaringen zijn er te vinden voor de verschillen tussen gemeenten? En kunnen gemeenten hierin van elkaar leren?

Ons onderzoek: gemeenten die van elkaar leren

Met precies deze vraag kwam een middelgrote gemeente uit de Randstad dit voorjaar bij ons. Uit een vergelijking van landelijke gegevens bleek het Wmo-gebruik daar erg hoog te zijn en de Raad wilde graag onderzoeken of daar een goede verklaring voor was. Uit ervaring weten wij dat verschillen in cijfers over gebruik van voorzieningen drie mogelijke oorzaken hebben: verschillen (of vervuiling) in de registratie van de gegevens, verschillen in bevolkingssamenstelling of – last but not least – verschillen in de manier waarop de (toegang tot) de Wmo is georganiseerd. In ons onderzoek hebben we deze mogelijke oorzaken laag voor laag afgepeld. Zes andere gemeenten – vergelijkbaar in omvang, bevolkingssamenstelling en regionale functie – bleken bereid om ook in hun keuken te laten kijken. Zij deelden hun gegevens over gebruik van de Wmo en uitgaven aan maatwerkvoorzieningen en gaven inzicht in de manier waarop zij de Wmo organiseren.

De bevindingen uit onze quick-scan waren leerzaam. Niet alleen voor onze opdrachtgever, maar zeker ook voor anderen. Het betreft uiteraard slechts kleine aantallen en het gaat dan ook niet om statistisch representatieve resultaten. Toch is de richting van de uitkomsten interessant genoeg om hier te delen[3].

Grote verschillen tussen zelf doen of uitbesteden

Hieronder presenteren we een vergelijking van gebruik en uitgaven aan de Wmo in de zeven deelnemende gemeenten. Deze gegevens zijn gecorrigeerd voor verschillen in registratie. Omdat de gemeenten vergelijkbaar zijn qua bevolkingssamenstelling is automatisch ook voor dat verschil gecorrigeerd (zie de toelichting op de methodiek). Dat betekent dat het belangrijkste verschil tussen de gemeenten de organisatie van de Wmo is. We zien op hoofdlijnen twee modellen. Drie van de zeven gemeenten hebben de toegang in eigen beheer georganiseerd. Dat wil zeggen dat de Wmo-consulenten in dienst zijn van de gemeente en dat zij rechtstreeks worden aangestuurd. De vier andere gemeenten hebben de toegang uitbesteed aan een uitvoeringsorganisatie, in een gemeenschappelijke regeling met andere gemeenten in de regio. In deze benchmark zien we dat gemeenten die de toegang van de Wmo in eigen hand hebben georganiseerd een relatief lager gebruik en lagere uitgaven lijken te hebben dan gemeenten die dit hebben uitbesteed. Hoewel het gaat om kleine aantallen is dit toch een opmerkelijk en interessant resultaat.

Figuur 1 laat het aantal unieke cliënten zien voor Hulp bij Huishouden. Voor gemeenten die de toegang hebben uitbesteed, ligt dit gemiddeld op ruim zeven procent van het aantal huishoudens. Voor gemeenten die de toegang in eigen beheer organiseren is dit één à twee procent lager – mét of zonder gemeente drie. Gemeente drie valt namelijk op: hier is het aantal gebruikers in 2019 aanzienlijk hoger. In euro’s valt dit overigens weg (zie hieronder). Daarnaast laat de figuur duidelijk zien dat de gemeenten (op één na) te maken hebben met een (forse) toename van het aantal cliënten dat gebruik maakt van deze voorziening[1].

[1] Voor het gebruik van de overige maatwerkvoorzieningen (dagbesteding, individuele begeleiding en woondiensten/vervoersdiensten) zagen we ook verschil tussen het in eigen beheer organiseren en uitbesteden, maar dit was minder groot dan bij HbH.

Om het beeld compleet te maken hebben we niet alleen gekeken naar de aantallen, maar ook naar de uitgaven van de deelnemende gemeenten. Onderstaande grafiek laat de totale (directe) uitgaven zien aan maatwerkvoorzieningen (per huishouden). De uitgaven bevestigen het beeld dat uit de analyse van het gebruik naar voren kwam: gemeenten die de toegang in eigen beheer hebben georganiseerd lijken er beter voor te staan dan gemeenten die dat hebben uitbesteed. De gemiddelde uitgaven per huishouden aan maatwerkvoorzieningen zijn bij uitbesteden ongeveer een kwart hoger.

Mogelijke verklaringen voor het verschil

Maar waaróm leidt het in eigen beheer organiseren tot een beter resultaat dan uitbesteden? En is het daarvoor echt nodig om de uitvoering in eigen hand te nemen of zijn er ook andere mogelijkheden? Samen met de deelnemende gemeenten zijn we op zoek gegaan naar mogelijke verklaringen.

• De betreffende gemeenten geven alle drie als reden om het zelf te doen, dat zij grip willen hebben op de uitgaven en dus ‘dicht’ op de uitvoering willen zitten. ‘Het is tenslotte onze portemonnee’. Dat komt ook tot uitdrukking in investeringen in onderzoek en data. Ze willen steeds zo goed en zo snel mogelijk weten wat de ontwikkelingen zijn in gebruik en uitgaven en dit ook zelf kunnen verklaren. Er is dus een groot besef van eigenaarschap in de gemeentelijke organisatie.
• Verder geldt voor deze gemeenten dat zij zich er zeer van bewust zijn dat de consulenten de belangrijkste sleutel zijn in de toegang. Die zijn niet alleen poortwachter, maar geven ook letterlijk vorm aan de gemeentelijke visie. Daarom investeren deze gemeenten nadrukkelijk in kennis en vaardigheden van deze mensen in de vorm van training, coaching en intervisie. Het lijkt erop dat consulenten daardoor beter in staat zijn om ook invulling te geven aan hun rol.
• Tot slot zien we dat ‘in eigen beheer organiseren’ vaak samen gaat met nauwe relaties tussen beleid, uitvoering én inkoop. Een voorbeeld hiervan is het betrekken van consulenten bij de aanbestedingsprocedures, zodat de ingekochte diensten beter aansluiten bij wat nodig is.

Lessen voor gemeenten

Uit de quick-scan leren we dat gemeenten, ondanks dat zij in grote mate afhankelijk zijn van wat er op landelijk niveau wordt besloten, toch meer grip kunnen krijgen op de Wmo. Het is samen te vatten in drie lessen (en het betekent niet dat iedere gemeente de Wmo in eigen beheer moet nemen)[1].

• Geef invulling aan gemeentelijke regie. De gemeente is de financier en dus de partij die toegang, beleid en inkoop van de Wmo aan elkaar moet verbinden. Die kritische reflectie met en tussen uitvoerders moet organiseren en die de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitgaven moet bewaken. Zoals gezegd is het daarvoor niet nodig om de toegang in eigen beheer te nemen. Veeleer gaat het om actief invulling te geven aan de regierol. Bijvoorbeeld door te zorgen voor een goede datavoorziening en onderzoek, door de praktijk (zoals de consulenten) nauw te betrekken bij de inkoop en door een goede uitwisseling tussen beleid en uitvoering te organiseren. Hieruit volgt bijvoorbeeld ook een betere onderbouwing van de invulling van de voorzieningen (bijvoorbeeld de keuze tussen een collectieve inloopvoorziening of individuele voorzieningen).
• Investeer in consulenten. Van consulenten wordt gevraagd dat zij kunnen inschatten wat écht nodig is, dat zij daarop inzetten en dat zij tegelijkertijd ook durven beslissen om niet te doen wat niet nodig is. Dat betekent een groot beroep op hun vakmanschap, inschattingsvermogen en verantwoordelijkheid. Maar wat wordt gevraagd van de professional is niet vanzelfsprekend. Training, coaching en intervisie is nodig om steeds opnieuw bewust met een open en brede blik aanwezig te zijn.
• Organiseer het lerend vermogen. Een belangrijke randvoorwaarde voor het bovenstaande is het organiseren van lerend vermogen. Dat kan worden bereikt door een systematische uitwisseling tussen domeinen, consulenten en teams. Maar ook het leren van elkaar, zoals de zeven deelnemende gemeenten aan het onderzoek.

Tot slot

Voor veel gemeenten is een belangrijk uitgangspunt in de Wmo dat de ondersteuning gaat naar die huishoudens die dat het hardste nodig hebben. Dat was ook één van de leidende gedachten achter de transitie. Om dat te bereiken moeten de randvoorwaarden goed zijn ingevuld. Niet alleen op gemeentelijk niveau (uitvoering, beleid en inkoop), maar ook op landelijk niveau. De invoering van het abonnementstarief staat hier haaks op. Het heeft een aanzuigende werking voor de hogere inkomens en leidt tot stijgende kosten en een toenemende werkdruk, zonder dat hier extra voorkomen escalaties tegenover staan. Het wordt niet voor niets inmiddels ook wel een ‘schoonmaaksubsidie voor de rijken’ genoemd. Het is dus ook logisch dat gemeenten gezamenlijk optrekken om hun belang onder de aandacht te brengen. Echter, deze quick-scan wijst erop dat binnen deze (gegeven) context, meer zicht en grip op de omvang van de Wmo tegelijk ook mogelijk is.

-0-0-0-

[1] Zie ook wat wij eerder schreven over grip op jeugdzorg: https://www.lpbl.nl/2019/10/10/nieuw-blogartikel/

[1] Op https://www.adformatie.nl/pr/filmpjes-van-gemeenten-zijn-soms-hilarisch-altijd-treurig zijn een aantal van deze filmpjes te vinden.

[2] Zie onder meer de benchmark Nederlandse gemeenten 2020 van BDO

[3] In dit artikel beperken we ons tot de hoofdlijnen en een korte toelichting op de manier waarop we het onderzoek hebben opgezet. Voor meer informatie of de complete rapportage kunt u contact opnemen met LPBL: merei@lpbl.nl of veroni@lpbl.nl